导读：“在过去几年的试点中，证监会已经采用行政和解制度处理了一系列复杂案件，这些案件的处理也为《办法》在2022年1月正式实施后提供了可参考性案例。”上述接近于监管层的知情人士向叩叩财讯透露，其中发生在2019年初的高盛天价行政和解事件便是比较典型一例，从一定意义上说，该案开创了国内A股市场行政和解的实践先河。
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作者：何卓蔚@北京
编辑：翟 睿@北京
日前，国务院正式颁布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（以下简称《办法》），并自2022年1月1日起施行。
《办法》的颁布和实施标志着我国在证券期货领域历时近六年的行政执法和解试点模式正式全面推行。
证券期货行政执法当事人承诺制度是指国务院证券监督管理机构对涉嫌证券期货违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响并经国务院证券监督管理机构认可，当事人履行承诺后国务院证券监督管理机构终止案件调查的行政执法方式，这便是此前一再被市场提及的证券期货领域行政执法和解模式。
实际上，早在2015年，证监会便开始在证券期货领域开展行政和解试点，并印发了《行政和解试点实施办法》（下称《试点办法》）。此后，随着相关试点工作的探索，在我国资本市场中，对及时赔偿投资者损失、提高行政执法效能、尽快恢复市场秩序发挥了积极作用。
“在更早之前，证监系统内部便有组织了针对相关课题的研究，此前市场也曾对此探讨多年。”一位接近于监管层的知情人士向叩叩财讯透露，随着近年来一系列监管政策的出台和国内证券市场本身执法需求的适应性变化，《办法》的实施将大大提高执法效率和执法结果。
证券市场是高度效率化的市场,证券执法只有充分适应这一特点,才能实现监管的有效性。而通常强调的执法效率应该包括两层含义,一是执法的效率,即在单位时间内、用单位资源所完成的执法量，其主要体现为执法环节的繁简、执法时限的长短、执法反应的快慢，以及执法成本的高低等；二是执法的效果，即执法行为对证券市场产生的作用，主要体现为处罚决定与违法行为是否得当，处罚决定能否得到有效执行，能否对潜在的违法违规现象产生阻却效果等。
“为提高执法效率，各国均做了有益的探索，美国大力推行和解结案，有90％的证券违法案件是通过行政和解方式处理。实践证明，面对日益庞大的证券市场，在监管资源十分有限的情况下，以和解方式结案可以大大提高执法效率，节约监管资源，以较低执法成本达到较好的执法效果。”早在2008年9月一篇发表于证监会官方网站上名为《引入行政和解制度 提高行政执法效率》的文章中便指出。
据悉，此次《办法》共21条，其中主要规定包括五大内容：明确证券期货行政执法当事人承诺制度的内涵和适用原则、规定适用证券期货行政执法当事人承诺的基本流程、明确不适用证券期货行政执法当事人承诺的情形、明确承诺金的使用和管理方式、明确监督制约机制。
2021年11月29日晚间，证监会以答记者问的形式对《办法》出台的背景、相关政策执行的流程、工作部署等问题一一进行了详解。
“在过去几年的试点中，证监会已经采用行政和解制度处理了一系列复杂案件，这些案件的处理也为《办法》在2022年1月正式实施后提供了可参考性案例。”上述接近于监管层的知情人士向叩叩财讯透露，其中发生在2019年初的高盛天价行政和解事件便是比较典型一例，从一定意义上说，该案开创了国内A股市场行政和解的实践先河。
1）历时六年试点：高盛1.5亿“和解”开先河
正如上述所言，国内资本市场对于行政执法和解的试点始于2015年2月。斯时，经国务院批准，证监会正式发布《行政和解试点实施办法》（下称《试点办法》）。
2019年4月，《试点办法》在颁布四年后，首次得以正式运用，而其实施的对象便是国际上鼎鼎大名的金融巨头高盛集团。
当年4月23日，证监会发布2019年第11号公告称，根据《行政和解试点实施办法》，证监会与高盛（亚洲）有限公司、北京高华证券公司以及高盛亚洲和高华证券的相关工作人员等九名行政和解申请人达成行政和解协议。根据和解协议，这些申请人已交纳行政和解金1.5亿元人民币，且申请人已采取必要措施加强公司的内控管理，并在完成后向证监会提交书面整改报告，证监会因此终止对申请人有关行为的调查、审理程序。
“这是A股历史上采用行政和解的第一案。”上述接近监管层的知情人士透露，随着该案的落地，也标志着中国资本市场的执法模式出现历史性突破。
追溯高盛“和解”涉案之原由，则与其在2013年至2015年间的违规自营交易有关。
据悉，在2013年10月8日至2015年7月3日期间，高盛亚洲自营交易员通过在高华证券开立的高盛经纪业务账户进行交易，同时向高华证券自营交易员提供业务指导。双方于2015年5月至7月期间的4个交易日的部分交易时段，从事了其他相关股票及股指期货合约交易。
2016年7月，中国证监会对高盛亚洲的上述行为正式进行立案调查。
在经过两年多时间的调查取证之后，最终高盛以1.5亿的天价和解金就上述调查达成了行政和解。
2020年初，第二桩源自2015年股市异常波动期间的案件——“司度案”，也迎来和解的结局。
这也是证监会2015年2月正式发布《行政和解试点实施办法》以来公布达成的第二例行政和解。
2015年1月1日至2015年7月31日期间，司度（上海）贸易有限公司（以下简称上海司度）委托资产管理机构设立多个资产管理计划，并控制、使用资产管理计划开立的账户进行了交易，其行为涉嫌违反账户管理使用的有关规定。富安达基金管理有限公司（以下简称富安达基金）、中信期货有限公司(以下简称中信期货)、北京千石创富资本管理有限公司（以下简称千石资本）、国信期货有限责任公司（以下简称国信期货）为满足上海司度交易需求，为其设立资产管理计划，供委托人控制、使用，其行为涉嫌违反资产管理业务的有关规定。
这便是在当年2015年“股灾”期间震惊国内资本市场的“司度”案。
2016年，证监会正式对“司度案”进行立案调查。
同样经过两年多时间之后，中国证监会与司度案相关涉案申请人于2019年12月31日达成行政和解，其中上海司度及其相关工作人员已交纳行政和解金人民币6.7亿元，富安达基金及其相关工作人员已交纳行政和解金人民币180万元，中信期货及其相关工作人员已交纳行政和解金人民币1000万元，千石资本及其相关工作人员已交纳行政和解金人民币235万元，国信期货及其相关工作人员已交纳行政和解金人民币100万元。
“无论是高盛案还是司度案的和解实施，在一定程度上满足了执法效率和执法效果的两项标准。”上述接近监管层的有关人士表示，“高盛案”与“司度案”都是较为复杂的新型案件，违法手段隐蔽，手法翻新，案件事实或法律关系可能尚难完全明确，通过行政和解试点，缴纳的违约金对投资者遭受的损失作出有效补偿，并且也纠正了涉案人违法违规的行为，积极消除、减轻涉嫌违法违规行为的危害后果。
有“高盛案”和“司度案”的行政和解试点成功案例在前，行政执法和解全面推进的基础进一步夯实。
2020年3月1日，新《证券法》正式生效，其中第一百七十一条对证券市场行政和解机制给出了明确规定：中国证券监督管理委员会对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间，由被调查的当事人书面申请，承诺在证监会认可的期限内纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响的，证监会可以决定中止调查。
2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，其中便明确要求加快制定证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法。
四个月后，2021年10月26日，《办法》正式出炉。
2）从试点到全面推行的政策变化
“证券期货行政执法当事人承诺制度在提高执法效率、及时赔偿投资者损失、尽快恢复市场秩序等方面具有重要意义。”2021年11月29日晚间，对于即将在国内资本市场正式全面实施的行政执法当事人承诺制度即行政和解机制，证监会坦言，相关机制的实施，一是有效提高执法效能，化解资本市场执法面临的“查处难”与市场要求“查处快”之间的矛盾。二是及时赔偿投资者损失，增强其获得感和满意度。通常情况下，证券期货行政处罚案件的罚没款直接上缴国库，而受到损失的投资者通过民事诉讼求偿可能面临举证难、成本高、时间长等问题。适用行政执法当事人承诺，当事人交纳的承诺金可用于赔偿投资者损失，投资者获得及时有效救济的新途径，更加有利于保护投资者尤其是中小投资者的合法权益。三是切实提高违法成本，增强监管实效。行政执法当事人承诺具有涉嫌违法当事人履行意愿强、履行速度快等优势，且国务院证券监督管理机构认可的承诺金数额通常高于罚没款数额，使涉嫌违法当事人付出较高的经济代价。四是行政执法当事人承诺制度能够尽快实现案结事了、定纷止争，从而妥善化解社会矛盾，及时恢复市场秩序，稳定预期。
与2015年证监会制定的《试点办法》相比，《办法》在总结试点经验基础上，证监会表示，从五个方面进一步完善了相关制度。
一是扩展了申请时间。考虑到试点时关于正式立案之后才可申请的规定过于严格，导致实践中大量案件无法进入承诺程序，《办法》删去了该项规定，有利于推动行政执法当事人承诺的合理适用。
在行政和解试点办法中，曾明确指出“立案调查不满3个月的案件，行政相对人提出行政和解申请的，不予受理，但有特殊情况经中国证监会主要负责人批准的除外”。
二是调整了适用范围和条件。《办法》删去了试点时关于行政执法当事人承诺仅适用于“涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定的行为”，以及国务院证券监督管理机构派出机构查处的案件不适用承诺程序等规定；同时，《办法》以负面清单形式明确了不予受理的情形，以防止制度滥用。
三是优化了启动程序。为保障当事人知情权，《办法》删去了试点时关于国务院证券监督管理机构不得主动或者变相主动提出和解建议的规定，要求国务院证券监督管理机构在案件调查法律文书中告知当事人有权申请适用行政执法当事人承诺。
四是完善承诺金数额的确定因素。考虑到承诺金数额的确定是投资者获得合理赔偿的一项重要保障，《办法》新增“签署承诺认可协议时案件所处的执法阶段”作为考虑因素，鼓励尽早结案。
五是明确集体决策制度。试点期间，证监会已经设立了行政和解委员会，由证监会相关负责人担任主任委员，对重大事项进行集体决策。《办法》将试点实践经验上升为行政法规，进一步加强监督制约，防范道德风险。
除此之外，据叩叩财讯获悉，即将正式推行的行政和解机制与此前的试点相比，在一些同款规定的细节上，也根据试点的经验做出了修订和变更。
如《办法》规定行政执法当事人承诺制度的实施应当遵循公平、自愿、诚信原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，此次《办法》明确了不适用行政执法当事人承诺的情形，包括：当事人因证券期货犯罪被判处刑罚，自刑罚执行完毕之日起未逾3年，或者因证券期货违法行为受到行政处罚，自行政处罚执行完毕之日起未逾1年；涉嫌证券期货犯罪依法应当移送司法机关处理；涉嫌证券期货违法行为情节严重、社会影响恶劣；没有新事实、新理由就同一案件再次提出申请，或者因自身原因未履行或者未完全履行承诺，就同一案件再次提出申请，以及国务院证券监督管理机构基于审慎监管原则认为不适用行政执法当事人承诺的其他情形。
而在早前的试点中，并未对申请人的过往“前科”有过规定，仅规定“行政相对人违法行为的事实清楚，证据充分，法律适用明确，依法应当给予行政处罚的”；“行政相对人涉嫌犯罪，依法应当移送司法机关处理的”和“中国证监会基于审慎监管原则认定不适宜行政和解的”等三类情形将不适用于有关和解机制。
与试点实施流程相比，即将全面推开的行政和解机制在受理时限和沟通协商期限也做出了相应的调整。
据《办法》指出，当事人自收到国务院证券监督管理机构案件调查法律文书后至国务院证券监督管理机构作出行政处罚决定前，可以申请适用行政执法当事人承诺。对于不存在《办法》规定或者国务院证券监督管理机构规定的负面情形的当事人，国务院证券监督管理机构应当自收到当事人完整申请材料之日起20个工作日内，作出是否受理的决定。国务院证券监督管理机构可以在规定期限内根据当事人涉嫌违法行为造成的损失、损害或者不良影响等，就适用行政执法当事人承诺相关事项与当事人进行沟通协商。国务院证券监督管理机构与当事人进行沟通协商的期限为6个月。经国务院证券监督管理机构主要负责人或者其授权的其他负责人批准，可以延长沟通协商的期限，但延长的期限最长不超过6个月。国务院证券监督管理机构经与当事人沟通协商，认可其所作承诺的，应当与当事人签署承诺认可协议，并载明相关事项。承诺认可协议签署后，国务院证券监督管理机构向当事人出具中止调查决定书并予以公告。当事人应当严格履行承诺认可协议。当事人因自身原因未履行或者未完全履行承诺的，国务院证券监督管理机构应当终止适用行政执法当事人承诺。当事人完全履行承诺认可协议后，国务院证券监督管理机构向当事人出具终止调查决定书并予以公告。对当事人涉嫌实施的同一个违法行为不再重新调查。
“在试点工作中，证监会规定，在接受申请人的和解机制材料40个工作日内做出是否受理的决定，而沟通协商的时间限制则为3个月内。”上述接近监管层的有关人士表示，做出这一改变，也是前期试点工作中的经验积累，同时兼顾到相关工作正式展开后，在保证执法的高效性的同时，兼具审慎。
“下一步，证监会将加快推进《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》等相关配套制度的制定工作，会同财政部将2015年2月发布的《行政和解金管理暂行办法》修改为《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》，进一步细化具体操作实施要求，更好落实《证券法》要求和确保《办法》落地实施”，对于《办法》颁布后的下一步部署，11月29日晚间，证监会在答记者问时表示，将严格落实“零容忍”要求，加大对资本市场违法行为执法力度，严厉打击各类违法违规行为，持续净化资本市场环境。同时，贯彻落实《办法》规定，及时回应解决证券期货行政执法当事人承诺制度执行中出现的新情况、新问题，依法保护投资者合法权益，维护公开、公平、公正的资本市场秩序，促进资本市场平稳健康发展。
11月29日晚间，本文截稿之时，证监会正式发布《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。证监会表示，公众可通过相关途径和方式提出反馈意见，意见反馈截止时间为2021年12月13日。
（完）
